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反腐败与法治
「摘要」 廉政建设法制化， 以法治来保障政府廉政建设， 香港的反腐败斗争取得了举世瞩目的成效，香港政府的廉政建设在客观上也推动了法治的进一步发展， 进而香港社会也保持了长期进步和繁荣。
香港这一经验， 无疑为当前我市建设法治城市特别是开展反腐败斗争提供了有益的参考。
本文从香港法治与政府廉政建设相互关系的基础上着重探讨了香港政府廉政建设的经验， 提出了深圳要标本兼治腐败必须使廉政建设与建设法治城市相结合的观点， 并就如何进行廉政建设和使廉政建设符合法治基本要求提出了一些建议。
我国当前正处于体制转轨、 社会转型的特定历史时期， 与此伴随的腐败现象出现了虽经多次严厉打击但大案要案仍不断上升等新情况、 新特点， “如不采取坚决措施加以克服(消除腐败现象) 、 任其发展， 就会葬送改革开放大业， 最终也会危及党的执政地位。
” 反腐败形势非常严峻。
同时， 刚刚闭幕的中共十五届五中全会提出， “依法治国， 建设社会主义法治国家， 是社会主义现代化建设的重要目标” 。
可以说，反腐败和建设社会主义法治国家， 是我国在世纪之交面临的两大重要政治任务。
如何完成反腐败和建设社会主义法治国家两大重要政治任务， 摆在了全国人民的面前。
毗邻深圳的香港特别行政区， 不但是公认的法治社会， 而且政府的廉政建设同样也得到了世界各国的肯定。
因此， 学习和借鉴香港的经验， 使作为我国改革开放“实验田、 排头兵” 的深圳在全国范围内率先完成反腐败和实现包括依法治市在内的社会主义现代化， 从而为我国全面完成反腐败和建设社会主义法治国家两大重要政治任务提供宝贵的经验。
一、 法治与香港政府廉政建设概况
香港目前是一个举世公认的法治社会， 法制健全， 法律体系完备， 从《香港特别行政区基本法》 到香港原有的普通法、 衡平法、 条例、 附属立法、 习惯法等法律， 将香港社会的“三权分立” 、 法治所追求的民主、 人权尤其是自由平等等方面加以了详细规定， 从行政长官到一般市民， 大都以法律为权威， 奉行“法律支配权力” ， 严格遵守法律， 法律在整个香港社会具有至高无上的权威和具有不可侵犯的力量， 任何组织、 社会团体和包括特区行政长官在内的个人， 都必须严格依法办事， 受制于法， 不得违背或侵犯法律，否则都要受到法律的制裁。
香港社会已基本形成了有法可依、 有章可循、 依法治港的良性循环， 这符合现代法治社会所追求的基本价值目标， 就如古希腊的亚里士多德在揭示法治基本含义时指出的那样， “已成立的法律获得普遍的服从， 而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律” 。
而香港政府廉政建设则比较源远流长， 香港的贪污受贿等腐败现象在鸦片战争之前就已开始泛滥， 到本世纪中叶， 伴随着香港经济的发展， 贪污贿赂等腐败现象越来越盛行， 在政府的警务处、 消防处、 人民入境事务处、 劳工处等部门， 腐败现象非常严重， 香港电影《廉政风暴》 描述的警务部门腐败情形就是当时实际生活的写照：
警务部门串通黑社会营私舞弊， 有的参与赌博、 贩毒， 有的收取妓院、 贩毒集团的“保护费” ， 获得巨款。
据有关人士估计， 60 年代末至 70 年代初， 整个警察集团每年从黄、 赌、 毒场所获得的贪污贿金达 10 亿港元， 就象贪污分子、 原香港警司韩德所总结的那样， “贪污在香港警察队伍中已成为一种生活方式， 就象晚上睡觉、 白天起床刷牙一样自然。
” 总之， 在 60 年代末至 70 年代初的香港， 贪污腐败作为一种社会沉疴和传统痼疾， 伴随着现代化的加速发展， 已经达到了十分严重、 令人震惊的地步。
为维护其统治， 港英政府颁布大量法律， 依法治理贪污贿赂等腐败现象， 其中主要采取了两方面的措施：
一是对香港行政的主体-拥有 20 万人的公务员队伍实施管理的公务员制度进行改革， 使其具有明显的养廉效能， 从而促进和保证政府行政的廉洁与高效; 二是颁布了大量反腐败法律， 特别是 1973 年发生的英籍高级警官葛柏涉嫌贪污 430 万元在保释期间逃离香港事件， 导致港英政府制订了《香港总督特派廉政专员公署条例》 ， 并成立了直接隶属于港督的独立反贪肃贿机构-廉政公署(Independent Commission Against
Corruption， 缩写为 ICAC) 。
作为香港政府廉政建设的关键步骤， 廉政公署的成立， 对贪污贿赂等腐败现象给予了致命的打击， 廉政公署在反腐败过程中， 严格依法打击了包括葛柏在内的各种腐败分子， 到 1977年 2 月， “将恐惧感深深地打入贪污者心灵” 的努力已经相当成功。
廉政公署在其组建十多年来就取得了不凡佳绩， 获得了香港广大市民和国际社会的认可， 1987 年， 第三届国际反贪污会议在香港召开， 第 4 任廉政专员班乃信在大会上作出了如下总结：
“使政府机构比以前更为廉洁， 60 年代末及 70 年代初普遍存在于政府机关的集团式贪污已基本铲除……市民对政府的观感也有所改变， 认为现在政府普遍廉洁” 。
二、 法治与香港政府廉政建设的特点
(一) 治标又治本的廉政建设法制化， 是香港政府有效推行廉政建设的基石
作为法治社会的最基本要求， 香港推行廉政建设 ， 首先想到的就是完善香港治标又治本的反腐败法律体系， 使廉政建设法制化。
一方面， 改革公务员制度， 使公务员成为一支强大的抵制各种腐败现象的力量， 这是香港廉政建设能取得可喜成绩的重要因素。
为尽可能铲除贪污贿赂等腐败现象的根基， 香港政府修改了《皇室训令》 、 《殖民地规则》 等法律， 从公务员的管理机构、 公务员录用、 考核、 奖惩、 岗位制约和公务员的培训、 物质保障、 道德纪律等以法律的形式给予了明确规定， 特别是对公务员高薪养廉等物质保障措施， 吸引了高素质的人才加入到公务员队伍。
公务员制度改革， 使香港公务员素质整体上大幅度提高， 香港公务员真正具有了公务意识、 荣誉感和责任感， 这符合香港政府“一个公务员的公务意识、 荣誉感和责任感， 同他的廉洁奉公精神成正比” 的主张， 因而香港公务员大多廉洁奉公， 他们“不愿贪” ， 包括监督机制在内的完善的公务员制度也使广大公务员“不能贪” 。
这些措施， 最大可能地铲除了贪污贿赂等腐败现象赖以存在的“土壤” 。
另一方面， 先后颁布《防止贪污条例》 、 《舞弊及非法行为条例》 、 《防止贿赂条例》 、 《香港总督特派廉政专员公署条例》 等法律来开展肃贪倡廉， 这些法律体系严密， 对贪污贿赂等各种腐败现象如何认
定、 反腐机构如何运作及如何有效进行法律监督等都给予了明确规定， 这种体系完整、 治标又治本的廉政法制， 是香港廉政建设的最大特点， 也是其成功的关键， 不但促进了香港社会法制的健全， 而且也成为香港政府通过反贪机构-廉政公署开展廉政建设的重要法律武器。
1、
明确反贪机构的名称、 组成、 隶属关系以及人事、 经费来源， 使反贪机构有相当的独立性。
《廉政专员公署条例》 明确规定， 设立反贪机构为廉政专员公署， 由廉政专员、 副廉政专员及获委任的廉署人员组成; 直接隶属于特区行政长官， 除行政长官外， 廉政专员不受任何其他人指示和管辖。
在人事任免上，廉署人员不属于政府公务员系统， 实行不同于公务员的管理， 招聘廉署人员不需通过公务员铨叙委员会，而为防止工会干涉等问题， 廉署有解雇其人员免释权。
在经费方面， 廉署经费由政府一般收入中拨付， 由于有特区行政长官的支持， 廉署在取得经费的途径和方便性都远非其他政府部门可比， 而且弹性也比较大。通过以上立法， 保证了廉署的独立性， 而正由其独立性才最有效和充分发挥了廉署反腐败的功能。
2、 赋予廉署独特和超然的职权， 并给以法律上的保障。
香港《廉政专员公署条例》 、 《防止贿赂条例》 、 《防止选举舞弊及非法行为条例》 等法律规定了廉署专员的职责， 除给予一般性的权力外还赋予了廉署人员比警察要大的一系列特权， 主要有：
(1) 特别搜查和扣留权， 廉署人员在调查贪污罪案时， 如有理由怀疑某人犯有贪污行为， 即可对该人进行搜查， 并可因需要携同专员之同意书且得到必要之协助， 进入及搜查任何公共机构或其办公事处、 登记处及其房间， 将其中任何人士扣留， 直至搜查出可作证据的任何物品为止; (2) 拘捕及使用武力权， 凡获廉署专员授权代其执行职务的任何廉署人员， 如果有理由怀疑某人犯有贪污行为， 可不用拘捕令而将其拘捕， 而且在执行拘捕时可视当时情况使用合理武力， 如有理由相信应于拘捕的人藏身于任何屋宇或地方， 必要时可使用武力进入任何拘捕对象藏身的屋宇或地方; (3) 特别调查权， 可调查及查阅任何人士的任何股份帐目、 银行帐目、 文件、 保管箱或其他资料等， 如有理由， 可向裁判司提出申请扣留护照等旅游证件; (4) 检控权， 对于政府公务员生活标准或拥有财产超出其收入而不能作出合理解释的， 廉署即可认定该公务员违法， 通过律政司向法庭起诉。
另外， 为确保廉署权力的运用与行使， 香港法律对干预、 阻碍廉署权力行使的行为作出了严格的规定， 从而使廉署的权力有法律的保障。
3、 规范了既治标又治本的执法机制， 使廉署执法工作有章可循， 且操作性强。
为彻底解决在香港和世界各国反贪史上“贪污丑闻-肃贪行动-再现贪污” 这一恶性循环的怪圈， 《廉政专员公署条例》 规定了廉署的三个主要职能机构：
执行处、 防止贪污处、 社区关系处。
执行处是廉署的调查部门， 也是廉署最大的一个部门， 其主要职责是负责调查、 处理涉嫌贪污等罪行的举报; 防止贪污处是廉署中负责审查的部门，其任务是设法堵塞政府部门和公共机构在组织和行政程序上的漏洞， 减少贪污的机会;社区关系处是廉署内的第二大部门， 主要职责是引导市民认识贪污的祸害， 策动市民支持肃贪倡廉工作， 同时也向政府部门及公务员宣传贪污的祸害， 从而减少政府部门及公务员中的贪污受贿行为。
从廉署的三个职能机构完全可以看出， 香港政府的廉政建设采取的是治标又治本的执法、 预防、 教育三管齐下的全新工作方法， 对腐败行为又打又防的同时注意社会综合治理手段的运用， 这些做法对肃清香港吏治起到了较好的效果。
4、 规定了廉署内部建设和廉署人员薪金等福利待遇， 从法律上保障了廉署有一流的装备和人才。
法律赋予廉署在人事、 经费等方面有相当的独立性， 从法律上保障了廉署拥有先进的录音、 录像、 监听、 追踪等一流的设备和器材; 而另一方面， 法律也从廉署人员的选任、 管理以及相对高于其他部门同级公务员薪金等方面作出了规定， 从而吸引了高素质的职员加入到廉署队伍中去。
5、 为防止廉署“执法毁法” ， 香港法律对廉署作出了必要的制约和限制。
香港廉署权力超然， 自身能否严格执法、 秉公办事， 是一个难度非常高的课题， 为此， 香港法律规定了一套制约机制：
(1) 在赋予其权力的同时加以必要的制约， 对廉署的特别调查权、 搜查扣留权、 拘捕权等权力作出了限制性规定， 如廉署人员行使调查权没有获得廉政专员授权而又假称获适当授权， 即属违法， 如罪成立， 可被判罚 2 万港元及监禁 1 年; (2) 赋予立法会、 司法机关、 行政会议等部门对廉署权力予以制约， 如香港的司法机关有司法审查权， 廉署在行使扣留涉嫌人士的旅行证件等权力时必须先经法院许可， 而且廉署必须就其工作等情况向行政会议汇报或者回答立法会议员所关注的问题; (3) 设立由政府官员和社会人士组成的贪污问题咨询委员会、 审查贪污举报咨询委员会、 防止贪污咨询委员会、 社区关系市民咨询委员会四个咨询组织， 廉署工作必然受到这些组织的监督和制衡; (4) 成立由特区行政长官委任人员组成的廉政公署事宜投诉委员会， 专门监察廉署对投诉其人员的处理情况; (5) 内部制约和传媒监督， 廉署内部设有一个内部调查及监察
单位， 名为 L 组， 专门调查廉署人员涉及贪污及相关刑事罪行， 另外， 香港享有高度的新闻自由， 廉署工作也一向受到传媒的监督。
(二) 法治是香港政府加强廉政建设的保障， 是香港政府廉政建设成功的源泉
廉政建设法制化， 只是香港政府为推行廉政建设提供了前提。
香港能成功加强廉政建设并取得举世瞩目的成就， 一个非常重要的原因就是香港社会具有良好的法治环境，
如前所述， 在法律至上的香港， “已成立的法律获得普遍的服从” ， 治标又治本的廉政法律制订出来， 全社会都严格依法办事。
因而， 一方面，具有公务意识和法律意识、 有荣誉感和责任感的公务员在完善的公务员制度面前“不愿贪” 也“不能贪” ， 另一方面通过廉政公署严格执法(如从 1974 年 2 月到 1977 年 10 月， 廉政公署以贪污罪一共逮捕了260 名警官。
④) ， 广大市民以行使举报权、 监督权去维法(第 4 任廉政专员班乃信在第三届国际反贪污会议上就廉政公署组建十多年来取得的成就时所总结的那样， “社会人士对贪污已不像以前那样采取容忍的态度， 且更愿意举报贪污; 1974 年以来， 已接获逾 31500 宗举报。
⑤) ， 使公务员” 不敢贪“。
香港政府廉政建设取得成功的最根本原因就在于有这样的法治环境。
(三) 香港政府的廉政建设有力地维护了法治， 促进了香港法治社会的不断发展
香港法治与政府廉政建设的发展史充分说明了廉政建设对于实现法治的重要性。
一方面， 如前所述， 香港...
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